降碳列入主要預(yù)期目標(biāo)影響深遠(yuǎn)

今年《政府工作報(bào)告》將“單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低3.8%左右”列為2026年發(fā)展主要預(yù)期目標(biāo)之一。這是為積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色化低碳化作出的重要部署。而此前多年《政府工作報(bào)告》均以“單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低”為主要目標(biāo)。

從能耗強(qiáng)度降低到碳排放強(qiáng)度降低，這一變化釋放了怎樣的政策信號(hào)？將帶來(lái)哪些深遠(yuǎn)影響？各地又該如何落實(shí)？

一以貫之堅(jiān)定轉(zhuǎn)型

當(dāng)前，世界百年變局加速演進(jìn)，國(guó)際局勢(shì)充滿復(fù)雜和不確定性，各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)明顯增多。俄烏沖突和美以伊沖突不斷持續(xù)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易秩序遇到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。隨著國(guó)際能源市場(chǎng)劇烈波動(dòng)，化石能源價(jià)格高位運(yùn)行，美國(guó)等一些發(fā)達(dá)國(guó)家氣候政策出現(xiàn)倒退，化石能源消費(fèi)和碳排放不減反增，影響全球氣候治理進(jìn)程。雖然可再生能源裝機(jī)普遍快速增長(zhǎng)，但碳關(guān)稅等綠色貿(mào)易壁壘不斷增強(qiáng)，全球能源綠色低碳轉(zhuǎn)型面臨動(dòng)能不足的風(fēng)險(xiǎn)。

作為世界綠色發(fā)展的堅(jiān)定行動(dòng)派、重要貢獻(xiàn)者，我國(guó)把碳排放強(qiáng)度降低3.8%左右作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要目標(biāo)，體現(xiàn)了鮮明的政策導(dǎo)向和價(jià)值取向。在“十四五”時(shí)期我國(guó)碳排放強(qiáng)度年均實(shí)際降低3.8%的情況下，這一目標(biāo)的設(shè)定更是彰顯了一以貫之推動(dòng)綠色低碳轉(zhuǎn)型的決心。特別是在全球油氣市場(chǎng)大幅動(dòng)蕩形勢(shì)下，通過(guò)制定“跳一跳、夠得著”的低碳發(fā)展目標(biāo)，有利于從根本上降低對(duì)化石能源的依賴，增強(qiáng)能源安全和產(chǎn)業(yè)韌性，以全面綠色發(fā)展的確定性，應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化的不確定性。

建好綠色低碳“標(biāo)尺”

降低碳排放強(qiáng)度是一項(xiàng)復(fù)雜、系統(tǒng)工程，既要從“分母”上持續(xù)做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，又要從“分子”上有效控制碳排放總量，這對(duì)處理好發(fā)展、減排和安全的關(guān)系提出了更高要求。從挑戰(zhàn)看，“十五五”時(shí)期，我國(guó)既要確保實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期目標(biāo)，還要顯著降低碳排放強(qiáng)度，不僅穩(wěn)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)任務(wù)繁重，還面臨碳排放總量增長(zhǎng)的“天花板”約束。從機(jī)遇看，我國(guó)新能源、電動(dòng)汽車(chē)等已經(jīng)在全球市場(chǎng)形成顯著的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，人民群眾綠色消費(fèi)活力不斷釋放，進(jìn)一步大力發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟(jì)面臨前所未有的戰(zhàn)略機(jī)遇。

降低碳排放強(qiáng)度不能只從末端排放“就碳談碳”，重點(diǎn)是從源頭上深化能源綠色變革和產(chǎn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型。一方面，一體推進(jìn)節(jié)能提效和發(fā)展非化石能源，深化供需兩側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，不僅確保新增用能用電需求建立在能源利用效率水平國(guó)際先進(jìn)的基礎(chǔ)上，而且逐步實(shí)現(xiàn)新增用能用電需求主要由清潔能源滿足。

另一方面，一體推進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)工藝升級(jí)和結(jié)構(gòu)布局調(diào)整優(yōu)化，把綠色低碳水平作為產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、遷移、退出等重要“標(biāo)尺”，引導(dǎo)各地區(qū)充分利用可再生能源資源優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新發(fā)展更高級(jí)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。

提升碳生產(chǎn)力優(yōu)勢(shì)

“十四五”時(shí)期，我國(guó)碳排放強(qiáng)度累計(jì)降低17.7%，降幅在主要經(jīng)濟(jì)體中居于前列。但目前，我國(guó)碳排放強(qiáng)度仍明顯高于世界平均水平，是發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平的3倍以上。究其原因，一方面，我國(guó)仍處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、能源結(jié)構(gòu)倚煤，加之作為全球制造大國(guó)、出口大國(guó)，承擔(dān)了大量發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的轉(zhuǎn)移碳排放。

另一方面，我國(guó)產(chǎn)業(yè)體系整體上大而不強(qiáng)、全而不精，許多產(chǎn)業(yè)在全球價(jià)值鏈分工中地位不高，加之一些地區(qū)之間、企業(yè)之間存在“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)，“增產(chǎn)、增碳、不增利”現(xiàn)象在一些行業(yè)較為突出。

降低碳排放強(qiáng)度實(shí)質(zhì)上是提高碳生產(chǎn)力，這與加快經(jīng)濟(jì)提質(zhì)升級(jí)方向一致、相互促進(jìn)。一方面，有效發(fā)揮“指揮棒”作用，引導(dǎo)各級(jí)政府加緊綠色轉(zhuǎn)型，優(yōu)化碳排放要素配置，協(xié)同推進(jìn)產(chǎn)能治理和碳排放雙控，將有限的碳排放空間更多向附加值高、綜合效益好的新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域傾斜，不斷鞏固和提升我國(guó)在綠色低碳發(fā)展新賽道上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

另一方面，有效發(fā)揮“先手棋”作用，引導(dǎo)各類企業(yè)超前謀劃節(jié)能降碳改造升級(jí)，由片面追求成本導(dǎo)向的紅海競(jìng)爭(zhēng)，轉(zhuǎn)向拓展綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新藍(lán)海，在全球綠色發(fā)展競(jìng)合博弈中掌握主動(dòng)權(quán)、鍛造新優(yōu)勢(shì)。

改革創(chuàng)新激發(fā)活力

“十五五”時(shí)期，我國(guó)步入實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的沖刺階段，降低碳排放強(qiáng)度面臨的形勢(shì)復(fù)雜、任務(wù)艱巨。目前，我國(guó)煤電、鋼鐵、電解鋁等行業(yè)能源利用效率水平整體已經(jīng)達(dá)到或接近國(guó)際先進(jìn)，新能源汽車(chē)、綠色建筑等加快普及，持續(xù)挖掘節(jié)能降碳潛力的難度不斷增大。

同時(shí)，全國(guó)已有10多個(gè)地區(qū)可再生能源電力消納量占全社會(huì)用電量的比重超過(guò)40%，個(gè)別地區(qū)比重超過(guò)80%，進(jìn)一步擴(kuò)大可再生能源消納面臨的挑戰(zhàn)增多。此外，我國(guó)碳排放雖然主要來(lái)自能源活動(dòng)，但能源開(kāi)發(fā)利用與生產(chǎn)發(fā)展、生活水平提升等密不可分，事關(guān)各個(gè)地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)的發(fā)展空間，降低碳排放強(qiáng)度“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。

實(shí)現(xiàn)碳排放強(qiáng)度降低3.8%左右的目標(biāo)，需要各地因地制宜、改革創(chuàng)新。在政府治理方面，要處理好“目標(biāo)導(dǎo)向”和“制度建設(shè)”的關(guān)系，既要緊盯碳排放強(qiáng)度降低指標(biāo)實(shí)際進(jìn)展，動(dòng)態(tài)優(yōu)化政策舉措，還要著眼全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)，聚焦突出問(wèn)題和深層次障礙，著力增加制度供給，并采用綜合改革授權(quán)等方式，鼓勵(lì)各地區(qū)大膽探索制度創(chuàng)新。在落實(shí)機(jī)制方面，要處理好“倒逼約束”和“正向激勵(lì)”的關(guān)系，既要堅(jiān)持法治化原則，加快健全節(jié)能降碳法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)約束體系，發(fā)揮降碳在減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)中的引領(lǐng)作用，還要注重市場(chǎng)化思維，加快推進(jìn)能源、電力、碳排放等價(jià)格形成機(jī)制改革，在更大范圍提高碳排放要素優(yōu)化配置水平，不斷激發(fā)綠色低碳發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和創(chuàng)新活力。

持續(xù)降低碳排放強(qiáng)度是一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)。“十五五”時(shí)期是我國(guó)全面實(shí)施碳排放雙控的第一個(gè)五年，也是以碳達(dá)峰碳中和為牽引、加快全面綠色轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。通過(guò)強(qiáng)化提升碳生產(chǎn)力的發(fā)展導(dǎo)向，有利于促進(jìn)理念創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。這不僅對(duì)實(shí)現(xiàn)“十五五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)至關(guān)重要，也將為建設(shè)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化夯實(shí)堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。（作者：中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院能源研究所 田智宇 王璐）